人民监督员由人大聘任 全程直接参与案件办理

　　西安未央摆脱“被监督者选任监督者”尴尬

　　由检察机关选任自己的人民监督员，实际上是“被监督者选任监督者”，使人民监督员在一定程度上“依附”于检察机关，势必会影响人民监督员的中立性和公信力，影响社会公众对监督效果的认同，最终必然影响监督效果。

　　通过人大聘任人民监督员，把权力机关对检察工作的监督与人民监督员外部监督结合起来，可以消除制度缺陷和社会质疑，最大限度地实现人民监督员制度的价值和效能，充分发挥人民监督员的作用，真正起到监督检察工作的效果

　　□　视点关注 　　 　        

　　法制日报记者  台建林 法制日报通讯员 毛志伟

　　张黎明走进陕西省西安市未央区人民检察院。

　　作为未央区法律援助中心主任，张黎明说自己还有一个更为响亮的“名头”：区检察院人民监督员，她这个“人民监督员”是由区人大聘任的。

　　今天，这个人民监督员受邀到未央区人民检察院讯问监控指挥中心，全程监控反贪局对一个犯罪嫌疑人的整个讯问过程。如无刑讯逼供、变相体罚、粗暴执法等行为，她将出具书面证明，作为检察机关在讯问犯罪嫌疑人过程中无违反程序法、侵害犯罪嫌疑人正当权益行为的初步证据。

　　人民监督员公信力被猜忌

　　2003年10月，最高人民检察院推出人民监督员制度，让由机关、团体、企事业单位和基层组织民主推荐产生的人民监督员对检察机关在查办职务犯罪案件中拟作撤案、拟作不起诉和犯罪嫌疑人不服逮捕决定的“三类案件”以及立案不当、超期羁押、违法搜查扣押冻结、不依法给予刑事赔偿和检察人员违法违纪办案等“五种情形”进行监督。

　　2004年，未央区检察院被西安市人民检察院确定为西安市人民监督员制度工作试点单位。当年9月13日，从人大代表、政协委员和驻区企业中选任了5位政治素质高、监督能力强、公道正派，有一定文化水平和政策、法律知识的同志担任第一届人民监督员。

　　第一届人民监督员共对未央区检察院查办的7件拟作不起诉处理的职务犯罪案件进行监督，监督意见全部被采纳。

　　试点3年间，未央区检察院查办各类职务犯罪案件60件，所立办案件没有出现一件错案，取得了良好的法律效果和社会效果。

　　可是，未央区检察院检察长李亚军仍然心存忧虑：由检察机关选任自己的人民监督员，实际上是“被监督者选任监督者”，使人民监督员在一定程度上“依附”于检察机关，势必会影响人民监督员的中立性和公信力，影响社会公众对监督效果的认同，最终必然影响监督效果。

　　对人民监督员选任方式的忧虑，并非李亚军一人，社会上也对这一制度出现了种种猜忌和质疑。

　　作为一项处于试点阶段的新生事物，有必要在实践中进行完善。那么，如何从“体制内监督”转为“体制外监督”？

　　“体制外”监督更具权威性

　　2008年初，未央区检察院第一届人民监督员任期届满。李亚军决定以换届选任为契机，积极探索检察体制外选任人民监督员的方式。

　　通过多次研讨并借鉴外地做法，未央区检察院认为，通过人大聘任人民监督员，把权力机关对检察工作的监督与人民监督员外部监督结合起来，可以消除制度缺陷和社会质疑，最大限度地实现人民监督员制度的价值和效能，充分发挥人民监督员的作用，真正起到监督检察工作的效果。

　　未央区人大常委会得到汇报，专门召开2次主任办公会议，进行专题研究，提出规范性要求，明确了具体操作程序，并对拟任人员进行考察。

　　2008年3月25日，未央区第十五届人大常委会第四次会议审议通过了《西安市未央区人大常委会关于在检察机关实行人民监督员制度的决定(草案)》和《西安市未央区人大常委会关于聘任区人民检察院人民监督员的办法(草案)》。

　　同年4月9日，西安，未央。来自当地机关、民主党派、群众团体、企事业单位的9名检察机关人民监督员从未央区人大常委会主任朱经建手中接过聘任书。陕西省检察系统首次由地方人大机构聘任的人民监督员由此产生。

　　这9名人民监督员，是经未央区相关单位推荐，由区人大常委会考察审议后决定聘任的。

　　在第二届人民监督员中，有党代表、人大代表、政协委员、民主人士、法律专家和群众代表。

　　由人大聘任的人民监督员，对检察工作的外部监督更具独立性和权威性。但是有人认为检察院这是“自套绳索”。

　　李亚军认为，这种监督是人民群众对检察工作的新要求，实际是一种支持和促进，是检察工作健康发展的重要保证。“我相信，只要我们依法高标准、高质量完成好各项法律监督任务，这种绳索就是一种勇往直前的动力”。

　　事实上，来自人大常委会聘任的监督员功效，体现在以下几个数据里：2008年以来，未央区检察院查办各种职务犯罪案件27件，职务犯罪不诉案件监督率100%，所立办案件继续保持没有一件错案的记录。

　　十项措施确保全程监督

　　“甭管是自选的，还是人大聘任的，人民监督员还不只是摆设？”

　　这句牢骚，引发未央区检察院领导一班人深思：目前的监督方式都属于“事后监督”。相对而言，对查办职务犯罪案件过程的监督一直是人民监督员工作中的薄弱环节。如何从“事后监督”扩展到“事中监督”，就成为深化人民监督员工作的关键。

　　2010年4月，未央区检察院依据《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定(试行)》、《最高人民检察院关于人民监督员监督“五种情形”的实施规则(试行)》文件规定，出台了“定期通报制度”、“综合审查报告制度”等关于在反贪污贿赂工作中落实人民监督员制度的十项措施，以保证在各个诉讼阶段和办案环节主动接受人民监督员的监督，保证人民监督员全程参与，透明监督。

　　“这些措施解决了人民监督员不敢监督，无法监督等问题，”李亚军说，“实现了最高人民检察院制定人民监督员制度的法律本意，即加强自侦案件的外部监督，保障犯罪嫌疑人的合法权益等。”

　　而在西北政法大学教授冯卫国看来，这十项保证人民监督员全程监督的措施的意义远非如此。

　　“人民监督员参与各个环节的监督，有利于检务公开。”冯卫国说，立案与不立案、撤销案件、讯问犯罪嫌疑人、强制措施的采用等是检察机关办案中的关键环节，让这些过程接受人民监督员监督，不仅增强了办理自侦案件的透明度，还提高了检察工作决策的民主化程度，提升了检察机关的社会形象和执法公信力。

　　冯卫国说，人民监督员全程直接参与案件办理，能够及时发现和纠正检察机关执法办案中存在的问题，给办案人员增加了压力，促进办案人员转变执法观念，促使他们更加注重依法文明办案，在收集、固定、审查证据时更加认真负责，提高办案质量。“能够最大可能地防止犯罪嫌疑人翻供”。

　　“一直以来，自侦案件犯罪嫌疑人当庭翻供，理由都是‘刑讯逼供，程序不合法’。”冯卫国说，面对翻供，公诉人虽然当庭出示了侦查阶段的录音录像，但嫌疑人也往往会从录像的全面性、及时性等方面否认录像证据的公正性。而十项措施通过人民监督员深入案情地监督和参与，作为无利害关系的第三人身份，能够强化自侦案件证据的证据效力，防止或减少犯罪嫌疑人翻供。如果犯罪嫌疑人在法庭上翻供，检察机关可通过人民监督员的见证来证明其讯问的合法性。

　　此外，冯卫国还认为，这十项措施能够有效加强对反贪办案的廉政监督。“尤其是人民监督员考察廉政情况制度，作为创新发展的举措，打破了以往由检察人员回访案发单位征求意见的考察模式，使案发单位敢讲真话，敢说实情。进一步推动反贪干警在执法办案中恪守检察职业道德，促进公平公正廉洁执法。有助于排除办案中一些阻力干扰和外部因素的影响。避免关系案、人情案等现象的发生，有力地推动了检察业务工作的开展”。

　　《法制日报》记者了解到，未央区检察院反贪局在办理某村党支部书记龚某、村长张某贪污一案中，依照十项措施的规定，邀请人民监督员参与办案。

　　在讯问龚某、张某同步录音录像同时，两名人民监督员也现场观看讯问过程。

　　讯问完毕，两名人民监督员一致认为，整个过程合法、文明、规范，没有发现违法违规办案现象，充分展示了检察官公正执法、文明办案的良好风貌。

　　长安大学法律系主任陶信平说：“以前对检察机关的侦查、讯问充满‘神秘感’，因为不了解，所以社会上还有些误传。通过零距离接触检察机关办案，通过这次实实在在的参与，才真正感受到检察机关接受外部监督的气度，既打击了犯罪，又保障了人权，既增强了办案的透明度，又提高了自身法律监督效果。”