“目前城管综合执法已是全国普遍做法，但现在依然没有一部专门的法律法规对城管执法进行规范，城管执法一直面临法律缺位的尴尬窘境。”

全国人大代表、雅安市人民医院副院长张德明在今年全国两会上建议，尽快出台《中华人民共和国城市管理法》和相应的程序法，赋予城管必要的执法权限和保护手段，让城管执法拥有可靠的法律“后盾”。

澎湃新闻网3月11日从中国人大网获得了《张德明代表关于加快城管立法的建议》（下文简称《建议》）。

张德明在《建议》中直陈，由于缺少统一的具有权威的城市管理法律法规，使城市管理执法陷入了困境。

从1997年开始，我国部分城市启动了城管综合执法改革试点，以期通过相对集中行政处罚权来解决多头执法、重复执法的问题。

经过十余年的发展，目前在全国已有包括县级市在内的一千多个城市建立了城管队伍。

然而，近年来，城管综合执法面临的问题层出不穷，频频见诸媒体。暴力执法、暴力抗法，程度越来越严重，甚至造成人员伤亡。

张德明认为，我国的城管综合执法面临着无法可依、法条分散、手段单一和机构不全等问题。

他指出，城管综合执法的法律依据是《行政处罚法》第16条和《行政强制法》第17条，而在实际工作中城管执法只能借用已有实体法进行，即所谓的“借法执法”。

这些部门的法律规章，对于城管的身份定位、权力界限、责任义务等都没有明确规定，其结果是城管“集中什么处罚权、借用什么法”的问题并无明确规范，这就出现城管执法边界不清、“无法可依”的现状，也是群众质疑城管执法合法性的关键。

张德明还指出，我国现有的城市管理方面的各项实体法原来大都是以“条条”为主制定，并由相关职能部门执行的，相互之间不配套，有可能还发生矛盾。实施相对集中行政处罚权之后，城管执法局拥有的行政处罚权的法律依据仍然分属过去各个部门各自的法律体系，这些法律体系之间的矛盾依然存在，给执法工作带来很大困难。

此外，张德明认为，城管还面临着“无依无靠”的尴尬：上至国务院，下至县级人民政府，没有作为政府组成部门的城管机构，导致市级城管机构上不沾天，下不着地，向上无法争取指导，向下无法督促。

因此，张德明建议加快城管立法。

他拟出了5块具体内容，分别是成立和理顺城管机构，解决城管部门上无“天”（上级主管部门），下不着“地”（县级没有相应机构）的问题；明确综合执法的性质和法律地位，规定城市管理的宗旨，及与其他基本法或实体法的关系；规范城管执法主体，包括职能定位、执法范围和相应权力等；规范与专业部门的法律关系，包括冲突解决方式、协调沟通程序、责任分配等；规范城管执法的运行与监督，包括执法手段和方式、执法程序、保障机制、监督考核、侵权救济与法律责任等。

2014年10月，十八届四中全会审议通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，首次在国家层面针对城管执法体制改革问题提出系统要求。

《决定》中明确要求：“理顺城管执法体制，加强城市管理综合执法机构建设，提高执法和服务水平。”

（2015年3月11日 澎湃新闻网）