2015年6月29日在雅安市第三届人民代表大会常务委员会第二十九次会议上
雅安市人大常委会执法检查组
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
根据市人大常委会工作安排，自今年4月中旬开始，市人大常委会采取先自查再检查的方式，在全市范围内开展了《四川省天然林保护条例》（以下简称《天保条例》）执法检查，现将检查情况报告如下。
一、执法检查活动的基本情况
4月中旬，市人大常委会主任会议通过了《天保条例》执法检查方案后，将此方案下发各县（区）。4月下旬，各县（区）人大常委会按照方案要求，在本行政区域内开展了《天保条例》贯彻实施情况的自查，并将执法检查情况予以了上报。5月11日，市人大常委会组成人员集中学习了《天保条例》，听取了市人民政府关于《天保条例》贯彻实施情况的汇报，市人大常委会主任李伊林参加会议并对《天保条例》执法检查的意义、组织领导、检查对象、检查目的及应注意的问题提出了明确要求。5月12日到5月15日，执法检查组分成三个小组，分别由市人大常委会副主任朱玉贵、宋德全、李勇率领，走山村，访农户，摸实情，谋对策，深入检查《天保条例》贯彻实施情况。重点检查了泥巴山、三合、紫马、公益海管护站，大潮头、羊子岭、蒙顶山、白沙坪、大川河林场、神木垒、蚂蝗沟等工程区。检查内容主要是对《天保条例》的学习宣传情况，贯彻落实工作情况，存在的问题，修改的意见和建议等十个方面。期间，检查组听取了所在县（区）政府及有关部门关于《天保条例》实施情况的汇报，深入林区考察了生态公益林保护区和商品林建设基地，召开了座谈会，听取了部分基层干部、市人大代表、林业企业、基地负责人、群众代表的意见和建议，走访了林农，实地察看了部分林业工程项目、查看了巡山记录等相关资料，还随机抽查了一些管护站、木材检查站等单位。
二、《天保条例》贯彻实施的主要成效
自《天保条例》实施以来，在全市各级党委坚强领导下，在人大及其常委会的依法监督下，政府及职能部门在贯彻实施条例及相关法律法规方面，做了大量的工作，取得了一定成效，为国家《天然林保护条例》立法工作，也为其他地方开展天然林保护工作提供了借鉴的经验。从检查情况来看，主要体现在：
（一）领导比较重视，认识统一。从查阅天保工程启动实施以来的档案和现场来看，各县（区）天然林保护落实得比较好，管护站人员比较齐备，巡山制度健全。市、县（区）、乡三级领导都比较重视，把天保工程纳入相关部门、乡镇年度重点工作目标考核的重要内容，实行各级政府负总责，相关部门密切配合的管理模式。成立了以县（区）长为组长，林业、发改、财政等部门负责人为成员的天然林保护工程领导小组，主要负责工程建设的组织协调和监督检查。各乡镇也成立了相应的组织领导机构，负责辖区内工程的具体组织实施，落实专人负责，确保了天保工程的顺利实施。群众普遍比较认可、了解、支持天然林保护，基本做到群策群防，少数民族同胞也自觉参与保护，实施天然林保护后群众的生活有一定改善。同时，天保工程资金管理做到了“专户存储、专账管理、封闭运行”，实行县级报账制，严格执行报账程序。从工程承包核定金额，施工中分期预付到验收结算，做到了事前、事中、事后全过程管理，保证了项目资金安全、合法管理与使用。
（二）学习宣传，效果比较明显。人大及其常委会的执法检查、调研，推动了《天保条例》的学习、宣传。各级政府职能部门坚持把宣传《天保条例》作为基础工作来抓，把《天保条例》及有关天然林保护的法律法规作为林业干部职工岗位培训的必考科目，并能做到法律在心中。利用会议、广播、电视、标语、标志牌等群众喜闻乐见的方式，加大宣传力度，扩大宣传影响。在各干线公路、人口密集区、天然林资源集中分布区设立宣传碑牌，积极开展各种送科技、法律知识下乡活动，全方位、多渠道开展天然林保护法律法规的宣传普及活动，营造了良好社会舆论氛围。通过宣传教育，全市广大干部群众天然林保护意识明显提高，能够积极关注、参与，主动同破坏天然林的行为作斗争，展现出了正能量。
（三）保护措施，较为具体。为确保天然林管护的有效实施，进一步落实管护责任，基层单位都按照签订的天保工程责任书，层层落实责任制。政府签订的责任书，主要涉及“任务、目标、认识、领导、责任”五到位，考核尽量量化；林业部门签订的责任书则更加细化，着重在高质量的服务，做到各级、各部门职责明确、任务落实，将责任落实到了山头地块和人头，做到了每个山头都有人管，不留死角和空白。翻阅核实个人巡山记录，每个月每人的巡山天数都在22天以上；“四上墙”“六落实”认真到位；纪律执行、人员管理、工作完成、职责履行合格；管护站巡山记录、宣传记录、情况发现记录、会议学习记录、上级检查记录等五大记录清楚、规范、真实。石棉县为了加强对巡山队伍的管理，专门配备了资源监测用的电脑，GPS及资源监测软件，进行人员定位、提供坐标。而荥经县对林业巡山队伍进行准军事化管理，去年大年三十都有巡山记录。
（四）管理执法，比较严格逗硬。一是林木采伐限额审批管理都比较规范，林木采伐证审批核发手续完备，木材运输证审批核发手续完备。二是从源头上加强林竹资源管理，通过在公路沿线安装监控设备等方式，对木材运输实行过站在线监控。加强了对辖区内木竹材加工单位原料来源和进出厂台账的检查、核实，对非法经营、对私拉盗运、非法销售等违法行为都能够予以打击和查处。三是加强了林业行政案件执法力度。坚持依法治林，打击乱砍滥伐林木、乱征滥占林地等破坏森林资源的违法犯罪行为，案件查处基本做到了“快侦、快破、快处理”，并通过典型案件的查处，基本达到了处理一宗案，教育一片人的效果。四是森林防火执法工作得到了加强。通过采取出动宣传车、上防火课、立宣传牌、发宣传品、制定乡规民约和发送手机短信等多种形式，大力开展护林防火法律法规宣传，并组建了义务扑火队伍，提高了应急抢险能力。
（五）生态经济社会，基本实现有机结合。通过检查发现，生态方面，天保工程一期特别是森林管护和公益林建设项目的实施，全市天然林得以休养生息，长期过量消耗森林资源的势头得到有效遏制，森林资源总量不断增加，呈现快速增长的良好态势。林分质量得到大大提升，野生动物数量明显增加，活动范围明显扩大。保持了水土，涵养了水源，改善了生态环境，推进了全市生态文明建设步伐。经济方面，产业结构得到有效调整，林农收入显著增长。天保工程实施后，森林资源得到有效保护，林木经济价值显著增长。在工程实施过程中，林区老百姓增加了务工收入。同时依托丰富的森林资源和自然景观成功打造了东拉山、神木垒、夹金山、龙苍沟、公益海等一批生态旅游景点，带动了一大批农家乐、林家乐的蓬勃兴起，有力地推动了生态旅游产业发展。社会方面，通过天保工程的实施，使国有林业单位职工得到了妥善分流安置，实现了离退休人员基本养老金按时足额发放，社会保险体系基本建成。同时林业产业结构得到了调整，促进了林区剩余劳动力和社会经济可持续发展，保持了林区社会稳定。
三、面临的形势和存在的主要问题
总的来看，全市认真贯彻实施天然林保护条例取得了新的成绩，成果明显，各项林业工作取得新的进展。但是，我们一定要保持清醒的认识，对天然林保护与发展中存在的一些突出问题必须引起高度重视，天然林保护工作面临着严峻的挑战。其突出表现在以下几个方面：
（一）政策性问题。大家普遍反应，天保工程上位法的缺失，使当前天保工程的资金投入机制不健全，补助标准没有随经济社会的发展而提高，同时造成生态补偿机制不落实。如国有林管护部份，每年每亩仅补助4.75元，导致林区职工收入比社会职工平均收入低，社会五项保险缴纳基数低，资金缺口大。集体公益林生态效益补偿标准偏低，每年每亩仅14.75元。由于补偿标准低，集体公益林管护存在风险，管理压力较大。如在雨城、名山区，集体公益林面积计30万亩，涉及农户7.5万户，平均每户补偿金不足60元，补偿金额远远小于农民的期望值。1999年天然林保护规划的仓促，个别集体的天然次生林在森林分类区划中被区划为商品林地，农户既不能进行商品性采伐，又不能得到森林生态效益补偿，其利益被损害，有待对原划定的保护管理范围进行全面的合理调整，从而纠正初期划分时的不合理性，也解决群众的发展问题。
（二）保护与发展问题。一是近年来，随着大樱桃、李子、黄果柑、茶叶、猕猴桃等产业的发展、群众看到的是眼前的效益，经济效益的巨大差距，利益的驱使，群众发展经果林的积极性很高，在各县（区），毁林开荒、蚕食天然林的现象时有发生，给中低山的集体公益林保护带来巨大的挑战，天然林面积不断萎缩。二是天然林保护与发展林下经济的矛盾。在目前形势下，发展林下经济是促进林农增收的有效途径，在天然林下进行种养殖，破坏了原有的生态系统，如何平衡处理生态承载能力与发展林下经济是摆在面前的问题，以此促进天然林的保护。三是天然林区基础设施都比较落后，林区道路的修建速度远远不能满足需要，且现有道路多为碎石路面，雨季易阻断，给森林管护带来较大困难。四是随着旅游资源的开发，牛背山、夹金山等地森林资源遭到了不同程度的破坏。同时，天保工程纵深推进，林下地被物越聚越多，森林防火、林业有害生物防治等林业控灾、减灾形势严峻。五是一些地方对破坏天然林资源的违法行为执法不严，打击不力。对处罚破坏天然林资源的违法行为有明确规定，但是没有严格依法办事，有法不依、违法不究、执法不严的问题还比较严重，存在以罚代刑、重罪轻判的现象。对破坏森林资源违法犯罪行为打击不力，使盗伐滥伐，毁林开垦和乱占林地的案件屡禁不止并有所蔓延。
（三）宣传认识问题。在认识上，有的领导对天保工程的认识、作用发生了变化，有一定的弱化现象。同时，迫于经济发展的压力，对破坏天然林的举动存在放任自流的行为。林业部门及管护人员年龄结构老化，人才引进困难，收入水平偏低，造成思想上、行动上有一定疲惫和松懈情绪。群众对天保工程的认识也没有进一步深化，目前出于对天保工程打击和保护力度的敬畏，同时保护天然林也还有些补助，但随着时间的推移，标准不提高，经果林与天然林产出上的巨大差距，将导致天保工程保护面临较大压力。针对不同人群进行宣传和教育的方式方法不多，乱砍滥伐、乱捕滥猎、偷拉盗运现象时有发生，特别是石棉、荥经、汉源等少数民族过渡地带，邻县少数民族跨境破坏天然林资源。
（四）措施到位问题。天保二期工程实施以来，天保工程现进入一个相对僵持阶段，如何把天保工程措施落到实处，林业主管部门需根据不同时段的保护发展来进行相应研究。如集体公益林资金补助现全部由集体和农户领取，保护资金短缺问题；大量经果林的发展，天然林不复存在，而天保工程补助继续在领取的问题；外迁移民的山林问题，当前的补助仍发给外迁移民，有可能会造成移民的返迁，同时，新一轮的确权发证，这部分林权证的处理问题；要围绕生态、经济、社会三大效益的有机统一，天然林保护区内群众特别是少数民族群众的产业发展、同步致富奔康的问题；管护队伍的建设问题等等，这有待于进一步研究和探索一套行之有效的办法和措施。
四、对进一步贯彻实施条例的意见和建议
根据当前凤凰体育天然林保护工作面临的形势和贯彻实施条例中存在的主要问题，各级政府和有关职能主管部门、司法机关要进一步提高认识，深入贯彻实施条例，全面加强天然林的保护管理，用最严厉的措施，坚决制止滥伐盗伐、超限额采伐林木、毁林开垦和乱占林地的行为，保障凤凰体育生态文明建设健康向前发展。
（一）进一步加强条例宣传。加强天然林保护条例宣传教育是依法保护天然林的基础性工作，要作为一项长期的任务，坚持不懈地下大力气切实抓好。当前要结合灾后恢复重建工作，特别注意加强天然林保护条例宣传教育的针对性和实效性。要把有关规定的限额采伐、林地管理、天然林资源保护等制度，做为宣传教育的重点；要结合查处滥伐盗伐、毁林开垦和乱占林地的违法案件，采取以案讲法等多种方式，增强宣传效果。要注意加强对各级领导干部的宣传，使天然林保护的重要性，毁林后果的严重性等成为各级领导干部和广大群众的共识，从而牢固地树立天然林保护的法制观念，提高依法保护的自觉性和依法决策、依法行政的水平，为天然林保护的贯彻实施奠定思想基础。
（二）尽快完善该条例。从国家层面，应尽快制定天然林保护的长远规划，并出台相应的法律法规，规范工程管理，明确管理、发展等相关的具体问题，明确生态补偿标准、森林管护的补助标准、碳汇交易机制等，制定天保专规，固定长期保护的天然林范围。从省级层面，根据此次执法检查掌握的情况和群众的呼声反映，继续就有关条款的修改形成议案材料，积极向上反映或由省人大代表作为闭会期间议案提交省人大常委会，尽快启动该条例的修改完善工作。与此同时，对天保一期工程的问题进行分析，就原划定的保护管理范围进行全面的合理调整，在维持基本面积稳定的前提下，更合理明确保护区域，既纠正初期划分时的错误，也解决群众的发展问题。
（三）加大执法力度。完善天然林保护措施办法，严格执行天然林采伐限额和保护管理制度。要严格按照规划施工作业。严厉查处毁林开垦、乱占林地的清理超限额采伐的查处工作。加强对凭证采伐、凭证运输、凭证经营加工木材的管理力度。坚决制止破坏天然林的违法犯罪活动。要依法加大对破坏天然林资源违法犯罪活动的打击力度，各级行政主管部门和司法机关要建立执法责任制，及时查处发生的林业案件，做到有法必依、执法必严、违法必究，认真解决有案不查、查而不判、以罚代刑、重罪轻判等问题。要加强林业执法、林业管护队伍自身建设，开展教育整顿，不断提高执法人员素质和执法水平，严格查处林业执法人员的违法行为。
（四）夯实基础设施建设。加大林区道路、通信等基础设施建设投入，将国有林区基础设施建设纳入“十三五”和地方新农村建设规划，国家给予专项资金补助和有关政策扶持，重点改造国有林区公路、森林管护站以及林区基础配套设施，解决基础设施建设中的实际问题。
（五）强化资金投入保障。管护经费与“五险”补贴实行动态管理，根据经济社会发展和实际需要，适时适当提高标准；集体公益林管护费按比例兑付给农户，由政府提取一定比例（不超过），聘请专职人员管护；生态补偿转移支付要按人口、林地面积统筹考虑，适当向林业大县倾斜，政府要按一定比例安排资金，用于生态环境的保护和建设；野生动物造成村民生命、财产损失的，要适当给予补偿，由各级财政纳入财政预算，当年结余资金可滚存使用。
（六）妥善处理保护和发展问题。一是对立地条件差的天然次生林，原规划为商品林的建议调整为公益林并纳入天保范围，对农户适当补偿；对立地条件较好且划为商品林的天然次生林，实行科学作业设计，强化管理，合理利用。二是严格审批在天然林中修建道路、开发矿山和水电等项目，对环境影响大、经济效益差的项目坚决不批；对大项目、好项目要规范手续，加强管理，实行建前严格审批，建中加强监管，建后及时恢复。三是鼓励林区在管理好天然林的同时，科学合理发展生态旅游及林下经济。
保护和发展天然林，事关促进凤凰体育生态文明建设，实现生态、经济、社会的协调发展，是凤凰体育生态文明建设的重要抓手。各级政府及林业主管部门要进一步深入贯彻实施该条例，提高认识，明确责任，加大天然林的保护和发展，加大执法监督力度，提高森林覆盖率，使青山常在、清水长流、空气常新，让人民群众在良好生态环境中生产生活，使顶层设计与地方实践紧密结合，让生态文明建设蓝图逐步在雅安变成现实，为推动绿色发展、维护生态安全作出积极贡献。
以上报告，请予审议。