2015年4月29日在雅安市第三届人民代表大会常务委员会第二十八次会议上
雅安市中级人民法院院长 祝 鸿
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
现在，我代表市中级人民法院向常委会报告全市法院人民陪审员制度实施情况，请予审议。
人民陪审员制度是社会主义民主政治的重要内容，是中国特色社会主义司法制度的重要组成部分，是党的群众路线在人民司法中的具体体现，对于促进司法民主、保障司法公正、提升司法公信具有重大价值作用。全国人大常委会通过的《关于完善人民陪审员制度的决定》（以下简称《决定》）自2005年5月1日起实施以来，在党委领导、人大监督、各方支持和上级法院指导下，全市法院高度重视，认真贯彻，明责厉行，探索创新，较好地保证了人民陪审员制度在司法领域的正确有效实施，为推进法治雅安建设做出了应有贡献。
一、全市法院实施人民陪审员制度的基本情况
（一）人民陪审员数量及构成。从2005年全市首批任命人民陪审员86人开始，历经逐年多渠道多领域选任，并在2013年实施“倍增计划”，截至今年1月，全市人民陪审员总数达到292人，体现了比较广泛的代表性，组成结构也渐趋优化，为实施好人民陪审员制度奠定了坚实基础。现有人民陪审员的基本构成情况是：按性别分，男性198人，女性94人。按政治面貌分，中共党员248人，民主党派5人，无党派39人。按年龄段分，30岁以下40人，31-40岁72人，41-50岁117人，50岁以上63人。40岁以下的占38%。按民族分，汉族274人，少数民族18人。按文化程度分，本科及以上学历139人，专科112人，高中及以下41人。专科及以上比例占85.96%。按从业性质分，党政机关工作人员160人，企事业单位65人，城镇居民24人，农村居民43人。在全部人民陪审员中，有人大代表22人、政协委员14人，合计占总数的12.3%。
（二）人民陪审员履职主要情况。2012年至2014年，全市人民陪审员共参加审理一审普通程序案件4569件，其中，刑事案件1368件，民事案件3049件，行政案件82件，参与执行、诉前调解等其他案件70件。人民陪审员参加一审普通程序案件的参审率达82.8%，超过全省法院一流值标准（80%）。人民陪审员参审的实质作用不断得到充分发挥，仅从2014年看，全市共有135名人民陪审员参与1648件普通案件审理，在75件案件中表达了与法官意见不一致的观点，占陪审案件数的4.55%；案件处理最终采纳陪审员不同观点的有17件，采纳率为22.67%。同时，在人民法院主导和鼓励下，人民陪审员利用自身深厚的群众基础和丰富的经验阅历，积极并善于在庭审中开展调解工作，注重“因案、因时、因人”施调，最大限度地促进案结事了。这支队伍的综合素质不断提高，涌现出以雨城区谢康宁等为代表的一批优秀人民陪审员，2012年以来，有44名人民陪审员受到县级以上表彰，其中1名受到省高院表彰。
（三）实施人民陪审员制度取得的效果。人民陪审员制度实施10年来，全市人民陪审员基本应具有的审判、调解、宣传、联络、监督五大功能得到充分发挥，取得了多方面的积极效果。一是推动了司法公开。人民陪审员直接参与审判活动，行使审判权力，代表社会公众深入了解和参与案件审理，拓宽了公众参与的渠道，有效增强了审判工作的透明度和公开性。例如，公众平时很少接触但又倍加关注的减刑、假释案件，人民陪审员参与该类案件审理数由2013年的9件激增到2014年的382件，有力回应了社会关切。二是促进了司法公正。人民陪审员参与案件，破除了少数人对于法院所谓“暗箱操作”的想象，同时借助人民陪审员具备医疗、保险、未成年人保护等方面的专业知识，与审判员形成互补，案件由难化简，当事人更易接受裁判结果，能够感知到的公正度明显提高。三是强化了司法监督。人民陪审员参加庭审，既是对案件的裁判过程，客观上也是对法官的零距离监督。如雨城区法院随案设立《人民陪审员参审登记卡》，人民陪审员可填写对合议庭成员以及庭审的意见建议并向政工部门反映，促进了司法程序进一步规范和法官队伍管理的加强。四是提升了司法公信。人民陪审员代表公众参与审判，监督司法，有利于法院的裁判过程和裁判结果得到社会的认同和信赖。近两年来，全市法院案件调撤率达到70%以上，一审服判息诉率达到93%以上，司法公信力不断提升。五是扩大了司法民主。人民陪审员作为公众代表参与案件审理，使群众意识到法院裁判是法官与人民陪审员共同作出的，是司法民主化的结果，缩短了法院与群众的距离，促进了法治意识潜移默化向社会渗透。并且通过人民陪审员在法庭外参与的各项依法治理活动，正面宣传了审判工作，调动了广大群众尊法、学法、用法积极性，扩大了人民司法的社会影响。
二、全市法院实施人民陪审员制度的主要做法
（一）加强领导，周密组织，确保人民陪审员制度顺利实施。市中级法院党组高度重视，把人民陪审员工作放在重要位置，做到思想认识到位、组织领导到位、安排部署到位，成立了由院长担任组长的人民陪审员工作指导小组，明确政工部门负责人民陪审员的人事管理工作，审判管理部门和相关业务庭负责人民陪审员的履职工作。同时主动向党委、人大汇报，加强与相关部门的沟通协调，积极争取各方面支持。各县（区）法院按照统一要求和部署，全面贯彻落实《决定》，建立完善选任、培训、参审、管理、服务和保障等方面的制度机制，不断加强人民陪审员工作的制度化、规范化建设，确保了人民陪审员制度在全市顺利实施。
（二）广泛宣传，扩大影响，增强人民陪审员工作吸引力。通过传统媒体和自媒体，发布有关政策、动态，向社会各界宣传人民陪审员制度及其重要意义；利用巡回审理、送达、开展法律服务等机会，动员广大群众积极参与选任；主动争取党政机关、企事业单位、乡镇（街道）、村（社区）和社会组织的支持，积极推荐具备一定法律知识和专业特长的人员参选。今年3月，石棉县法院在全市率先建立人民陪审员后备库，经过宣传动员，已有9名符合条件的基层群众自愿申请加入，争做一名人民陪审员的责任感荣誉感更加深入人心。
（三）坚持标准，严格选任，保证人民陪审员的数量和质量。全市法院坚持代表性与专业性相结合，注重增加基层群众的比例，从不同行业、性别、年龄段的人员中选任人民陪审员并报人大依法任命。名山区法院会同区人大常委会法工委，对拟任命的人民陪审员逐一政审，确保符合条件。同时积极探索建立人民陪审员退出机制，各县（区）法院结合人民陪审员换届，对工作变动、长期未参加庭审及其他原因不适宜担任人民陪审员的人员，不再提请人大任命。天全县法院先后对4名不适宜担任人民陪审员的人员提请县人大常委会予以免职。2013年5月，最高人民法院提出实施人民陪审员“倍增计划”，市委高度重视，将这项工作纳入依法治市重要内容。在各方支持下，截至今年1月，全市共增选164名人民陪审员，使总人数达到了基层全部法官数的125.32%，超过人民陪审员“倍增”目标5.32个百分点。
（四）强化培训，提升素质，提高人民陪审员履职能力。通过集中业务培训、安排学习考察、编发《人民陪审员庭审必备手册》、订阅法律书籍和《人民法院报》等方式，促进人民陪审员培养正确司法理念，了解必备必知的法律法规。通过组织庭审观摩、参加全省“政法大讲堂”和各类审判业务远程视频培训等方式，不断提升人民陪审员的司法技能，提高庭审效率。通过学习审判纪律、组织观看警示教育片、现场听服刑人员忏悔等方式，警醒、教育人民陪审员自觉做到清正廉洁、公正司法。2012年至2014年，全市法院共开展各类人民陪审员培训39场（次），有1500余人（次）接受了法律知识、陪审程序、廉洁教育以及司法礼仪等方面的培训。
（五）规范管理，周到服务，强化人民陪审员履职保障。制定出台《人民陪审员管理规定》，规范人民陪审员的任免、管理、培训、使用，对陪审实绩、思想品德、工作态度、廉洁纪律和审判作风等进行考核。采取多种措施，强化人民陪审员依法履职的服务保障，如定期向当地人大常委会以及人民陪审员所在单位发送《法院陪审工作通报》、《人民陪审员工作专刊》，通报人民陪审员参审案件数、工作动态、廉洁情况等；设立人民陪审员办公室，完善工作条件；为人民陪审员制作工作牌，在内网办公系统单设户名，方便人民陪审员掌握法院工作动态；定期召开座谈会，向人民陪审员通报工作，组织交流参审心得，听取意见建议；按规定补助人民陪审员因参加审判活动支出的交通、就餐等费用，积极向人大汇报，争取财政部门对人民陪审员工作经费单独列项、专款专用。
（六）科学安排，合理使用，确保人民陪审员“同审同权”。各县（区）法院均建立人民陪审员个人信息资料库，根据工作性质、专业特长等因素确定陪审案件类型，科学安排和合理使用人民陪审员。庭审时，保证人民陪审员享有与审判员相同权利，发表的意见受同等重视。2012年，名山县法院审理被告人张X挪用公款一案，审判长同两名人民陪审员在是否适用缓刑的意见上存在明显分歧，经提交审判委员会研究，最终支持了人民陪审员的意见。庭审之外，鼓励和支持人民陪审员深入基层、走访当事人、参与调研、收集民意，充分调动其参与案件全过程的积极性和主观能动性。
三、人民陪审员制度实施中存在的问题和不足
（一）人民陪审员的广泛性和代表性不足。最高人民法院要求，人民陪审员中的基层群众特别是工人、农民、进城务工人员、退伍军人、社区居民等的比例不低于三分之二。目前，由于基层群众参与人民陪审员工作的积极性还不够高，使广泛性和代表性受到制约，主要表现为“三多三少”：来自党政机关人员多，其他单位偏少；有单位的人员多，普通群众偏少；城镇居民多，农村居民和进城务工人员偏少。
（二）人民陪审员履职保障机制不够健全。《决定》对人民陪审员参审的规定比较原则，陪审案件范围不明确，加之相关制度建设比较滞后，经费保障还不完全到位，致使“三难”现象不同程度存在：一是随机抽取运行难，能够坚持经常性参审的人民陪审员较少，随机抽取有时流于形式。二是均衡陪审落实难。人民陪审员工作性质和主观积极性存在差异，难以保证在排期开庭时间参加庭审，只有30%的人民陪审员参审了超过70%的案件，另有70名人民陪审员从未参加过案件审理，占23.97%。三是实质陪审实现难。部分人民陪审员参与案件审理准备、阅卷、调查等的主动性和责任心不强，“陪而不审”、“审而不议”现象较突出。
（三）人民陪审员管理使用存在一定难度。一是对人民陪审员工作重视程度不够。个别法院未将人民陪审员工作作为重要工作来抓落实，影响了工作效果；部分法官在审理一些法律关系较复杂的案件时，不愿意使用人民陪审员；有的人民陪审员所在单位认为参加陪审是“不务正业”，对人民陪审员履职尽责不理解、不支持。二是法院内部存在“管用脱节”的“真空”现象。管理部门和使用部门衔接不紧密，有时导致管的不用，用的不管。三是责任追究难，退出机制不完善。法院对人民陪审员无端拒绝参与庭审、缺席迟到、应付了事等情况处理无据，对违反庭审纪律、合议意见显失公正以及有关方面的不良反映，难以查证问责和依法提请人大常委会免除其职务。
四、进一步加强人民陪审员工作的措施和建议
针对存在的问题，结合全市工作实际，根据最高人民法院开展人民陪审员制度改革试点的有关精神，我们将重点抓好以下工作：
（一）加强选任工作，优化人民陪审员队伍结构。认真总结工作经验，科学设定人民陪审员选任条件，完善选任程序，保证人民陪审员选任的数量和质量，逐步实现基层群众比例达到人民陪审员的三分之二，扩大人民陪审员的广泛性和代表性。健全人民陪审员信息库、候选人信息库、专家陪审员信息库，及时做好人民陪审员的更替、增补、抽取工作。
（二）加强制度建设，保障人民陪审员履职尽责。一是完善参审机制。除正常参审外，进一步提升人民陪审员在减刑假释、司法调解、信访听证、强制执行等方面的参与度。二是完善随机抽取机制。加强同人民陪审员及其所在单位和基层组织的沟通协调，争取理解支持，为人民陪审员履职提供便利条件，给予充足时间保证，以制度规范保障随机抽取原则的落实，确保人民陪审员均衡参审。三是建立法官引导义务机制，落实人民陪审员的阅卷权、调查发问权、合议评议权，鼓励人民陪审员充分发表意见，解决“陪而不审”问题。四是完善经费保障机制。在人大监督支持下，积极协调财政部门，明确将人民陪审员工作经费在“法院业务经费”中单独列项、专款专用并定期调整。五是健全管理使用、考核评查和定期通报等机制。强化考核评价，健全人民陪审员个人基本信息和业务档案，把考核结果作为任免和表彰人民陪审员的依据，定期将人民陪审员工作情况向其所在单位或社区、村组通报。对符合《决定》提请免职条件的人民陪审员，及时提请人大常委会免除其职务。
（三）加强培训指导，提升人民陪审员履职能力。完善培训机制，创新培训方式，积极打造开放、兼容、共享的网络培训平台，采取远程培训、课件自学、在线学习考试、法官帮带等形式，为人民陪审员学习培训提供优质丰富的资源和方便快捷的服务，让人民陪审员真正听得懂、学得会、用得上，确保新任人民陪审员先培训、后履职，岗前培训面达100%，不断提高人民陪审员履职能力。
（四）加大宣传力度，营造人民陪审员工作良好氛围。主动汇报沟通，争取党委、人大、政府、政协和相关部门对人民陪审员工作的关注和支持。认真总结全市人民陪审员工作的好经验、好做法，不断挖掘优秀人民陪审员的先进事迹，培养典型，树立标杆。结合司法体制改革相关要求，多形式多载体积极宣传人民陪审员制度，提高社会各界对人民陪审员工作的认知程度，增强人民陪审员的荣誉感、责任感、正义感，营造良好的舆论环境。
主任、各位副主任、秘书长、各位委员，全市法院将以市人大常委会听取和审议人民陪审员制度实施工作为契机，以推进人民陪审员制度改革要求为引领，紧密结合全市实际，坚持问题导向，积极探索创新，努力使人民陪审员制度实施发挥更加积极有效的作用，不懈提升社会各界对司法工作的认同度和信任感，让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义，为全市加快推进灾后重建、实施后发追赶大局做出新的贡献。