2013年7月4日在雅安市第三届人民代表大会常务委员会第十二次会议上
市人大常委会调研组
　　

　　党的十八大作出“积极应对人口老龄化，大力发展老龄服务事业和产业”的战略部署。积极应对人口老龄化，大力推进社会养老服务体系建设，既是重大社会问题，也是重大民生问题。市委、市政府历来高度重视，孟加同志多次就养老事业发展作出重要批示。市人大常委会伊林主任提出要将社会养老调研课题作为常委会2013年重点工作，作为常委会关注的重要民生工程，力求助推凤凰体育养老事业发展走在全省前列。今年3月，市人大常委会成立课题组，深入市、县区福利院和乡镇敬老院，采取实地查看、随机抽查、走访座谈等方式，对凤凰体育社会养老服务体系建设进行了深入调研。“4·20”芦山强烈地震使全市养老机构受损严重，也带来“凤凰涅槃，浴火重生”的机遇。为抓住灾后恢复重建机遇，推进养老事业跨越发展，现将有关调研情况报告如下：
　　一、全市老龄化及社会养老基本情况
　　（一）人口老龄化基本形势。按照国际标准，一个国家或地区60岁及以上人口达到总人口的10%，就进入老龄化社会。按此衡量，凤凰体育1997年就迈入老龄化社会。截至2012年12月，全市60岁以上老人达28.28万人（其中80岁以上老人39418人，100岁以上老人60人），占全市人口的18.5%。综合分析，第六次人口普查有关数据显示，凤凰体育人口已进入低出生、低死亡、低增长、高老龄化率时期，老龄化程度高于全国、全省水平，而且老龄化将逐步加重，前景不容乐观：预计在2025年前，凤凰体育60岁及以上人口将达到总人口的四分之一以上；预计在2035年前，凤凰体育60岁及以上人口将达到总人口的三分之一以上；老龄化伴随着少子女，“4+2+1”（即一对夫妇赡养四位老人、生育一个子女）家庭大量出现，预计今后凤凰体育新增老龄人口70%以上将为独生子女父母；随着人口流动性的增加，许多老年人家庭变成空巢家庭，预计凤凰体育老年人家庭空巢率接近50%。人口老龄化的不断加重，将对养老模式、社会保障、社会管理和经济社会发展带来巨大的挑战和压力。（当然，人口老龄化所带来的“危机”背后，也意味着养老事业和产业大有可为，并将产生无限的商机。）
　　（二）养老机构发展情况。截至2013年2月，全市共有各类养老机构42个（正常运行的36个），床位3682张（社区日间照料床位除外），每百名老人拥有床位1.3张。其中，农村敬老院30个（床位2612张），社会福利院（中心）11个（床位998张），“民办民营”养老机构1个（床位72张）。全市农村“五保”老人4562人、城市“三无”老人290人，在养老机构集中供养的“五保”老人2418人、“三无”老人31人，集中供养率仅50.5%。在41个公办养老机构的管理模式上，雨城、名山11个敬老院实行“县办乡管”，其余六县19个敬老院由民政部门直管；市、县区9个福利院（中心）隶属民政部门直管，名山、石棉社会福利中心实行“公建民营”。此外，雨城、石棉等县区建有8个社区日间照料中心，床位50张。据统计，“4·20”芦山强烈地震造成全市38个养老机构受损，直接经济损失约2.8亿元。
　　（三）管理服务队伍情况。截至2013年2月，全市41个公办养老机构共有管理服务人员409人，其中在编165人，临聘244人。在编人员多为乡镇机构改革分流安置人员，临聘人员多为“4050”人员。除市福利院4人有医护专业证书，其余养老机构均无专业人员。
　　（四）养老事业经费来源。目前，全市农村“五保”老人集中供养年人均最低标准为4000元/人·年，分散供养最低标准为2500元/人·年，中央财政均承担1800元/人·年，不足部分由县区财政从转移支付中补足；城市“三无”老人供养标准为低保A类标准，在城市低保资金中列支。养老机构在编人员工资等福利由各级财政解决，临聘人员工资报酬由民政部门或乡镇政府通过其他资金列支。养老机构房屋维修、设备添置等费用，由各级财政或民政部门、乡镇政府筹资解决。
　　二、全市社会养老存在的主要问题
　　（一）规划设计严重落后。凤凰体育社会养老工作处于“吃老本”的状态，并未随经济社会发展和人口老龄化形势而发展，对养老体系、养老模式的战略研究和规划设计严重落后，尚未建立分阶段、分层次的养老模式体系，更未形成体系整体合力。一些县区政府、市级部门对社会养老工作的重要性、紧迫性缺乏充分认识，还存在站位不准和缺位现象，特别是政府主管部门未完全履行好牵头、统筹的职责。社会养老鼓励、扶持政策还不配套，社会养老保障体系之间的衔接和实施措施有待进一步完善。
　　（二）资金投入不足。市、县区尚未建立养老公共服务财政投入稳定增长机制。目前农村“五保”、城市“三无”老人的供养标准偏低，养老机构运转困难，只能解决最基本的“生存养老”问题。各级养老机构的工作经费大多用于临聘人员工资、购买“五险”等，用于房屋维修、添置设备、购买办公用品等方面的资金严重不足。
　　（三）养老机构发展滞后。床位数量缺口大。按照国家、省上“十二五”时期每百名老人拥有床位3张的目标，全市老人需养老床位8484张，缺口达4802张，如按国际标准“每百名老人拥有养老床位5张”测算，缺口更大。设施水平偏低。除石棉县第三敬老院、汉源县武昌敬老院、名山区双河敬老院、芦山县清仁敬老院等基本按省原二级标准新建外，其余24个敬老院均为原乡镇政府或学校闲置的办公楼改建而成，年久失修，设施陈旧，普遍存在房间小、过道窄、采光差等问题，基本未配套专门的医务室，大多无文化、娱乐、健身设施，也未按规定设置安全、辅助等设施。入住情况不理想。总体看公办热于民营，城区热于乡镇。有些公办养老机构人满为患，如市社会福利院“一床难求”，目前至少有100多人等候入住。但一些乡镇敬老院入住率仅五六成，而50张社区日间照料床位由于服务人员欠缺及配套设施不全，床位几乎闲置。
　　（四）管理服务不到位。凤凰体育一些公办养老机构对接收入住老人缺乏积极性，雨城、名山的敬老院实行“县办乡管”，更不利于调动乡镇将本辖区内符合条件的老人接收到敬老院的积极性。目前，公办养老机构集中供养对象基本限定为农村“五保”、城市“三无”老人，且“生活能够自理”。由于诸多条件限制，现实中，一些失能、失智、残疾、特困老人并未纳入“五保”、“三无”范围；即便纳入，许多生活不能自理者也不得不选择分散供养。由于分散供养标准低、缺少照顾护理，这些生活不能自理者生活异常艰辛。目前凤凰体育有关政策规定：“对不愿入住敬老院或不宜集中供养的五保对象实行分散供养，可由亲友或村委会照料或由村委会委托照料。对生活不能自理的分散供养五保对象，由村（居）委会安排专人照顾”。但这一规定与现实相距甚远，许多基层干部反映，上述规定只有在计划经济时代通过“挣工分”的方式才可能实施。“五保”、“三无”老人即便入住了养老机构，大多也只能得到吃饱、穿暖的服务，基本的精神文化需求难以得到满足，更谈不上生活护理、康复保健、心理咨询等专业服务。
　　（五）管理服务队伍素质参差不齐。目前，凤凰体育公办养老机构的管理服务人员与集中供养对象之比为1:6，远高于省三星级（最高等级）敬老院1:10的标准。但如前所述管理服务却并不到位，原因何在？除了投入不足、设施欠缺等因素外，至少还有以下原因：一是管理机制有待理顺，工作人员苦乐不均，工作表现与收入、奖惩挂钩不紧，有的养老机构人员相对较多，但人浮于事，有的养老机构人员严重欠缺，超负荷工作才能勉强维持运转；二是养老机构的编制不统一、不固定，如石棉县养老机构的管理服务人员无一人在编，而天全、芦山两县养老机构绝大多数管理服务人员都在编，但均为乡镇改革分流自带编制；三是管理服务队伍整体文化素质、专业技能和服务水平较低，绝大多数无从事养老职业资格证书，且缺乏必要的培训；四是护理人员大多为“4050”临聘人员，工作劳累辛苦，工资往往只有千把块钱，存在护理人员招聘难、不稳定这一突出问题，护理人员的紧缺成为制约养老事业发展的一大瓶颈。
　　三、推进凤凰体育社会养老服务体系建设的对策建议
　　（一）准确定位政府职责。各级政府是最重要的养老事业发展责任主体，肩负着从战略上积极应对人口老龄化挑战的社会历史责任、民生保障责任和财政投入责任。比如：在养老事业发展的规划设计上，应制定社会养老服务中长期规划，为应对今后5-20年老龄化的进程加快预留空间，将养老机构、设施建设纳入全市灾后恢复重建整体规划，兼顾区域养老服务资源共用与共享，统筹考虑建设资金和建设用地；在基本养老服务职能履行上，应重点做好“雪中送炭”工作，建议适当扩大政府“兜底”养老覆盖范围，将“五保”对象、“三无”老人和低保家庭中的失能、失智、失独、空巢老人的养老服务尽可能（逐步）纳入“兜底”范围，并确保“兜底”对象中生活不能自理者都进入公办养老机构集中供养，做到“应养尽养”、“应集中尽集中”；在养老机构和硬件设施建设上，市、县区政府及民政部门应根据新形势、新任务、新要求，高起点、高标准做好养老机构灾后恢复重建规划，提出两年基本完成、三年整体跨越的分年度任务，同时要制订相关优惠、鼓励政策和约束机制；在养老机构和服务的管理上，市、县区民政部门应理顺管理体制，建立健全各项制度，并规范发展养老服务第三方评估机构，定期组织对养老机构的场地、设施、设备条件和人员配备、服务质量、信誉等情况进行综合评估，奖励、补贴符合标准的机构，监督不符合标准的机构限期改进。
　　（二）切实加大投入力度。把政府投入、社会投资、爱心援助、老人消费支付和子女赡养义务有机结合起来，建立多元投入机制。应抓住此次灾后恢复重建的机遇，全力以赴向上争取项目资金、争取社会各界捐赠捐建，特别是要抓紧出台鼓励社会资金投入养老事业的相关政策（如采取“公助民办、公建民营”等方式鼓励多元投资）。养老机构是社会捐赠捐建的热衷对象，此次养老机构的灾后重建除了中央、省项目资金支持外，市、县区重点是要包装好项目争取社会捐赠捐建；目前有一些慈善机构、爱心人士等对地震灾区有捐赠捐建意愿，但大多数尚处于洽谈阶段，落实到位的资金很少，应全力抓紧与捐赠捐建方对接并签订书面协议，否则时间拖得越久落实到位的可能性就越渺茫。与此同时，建议设立财政养老专项资金（含雅府发〔2007〕31号规定的“在国家发行的彩票公益金中每年安排福利金”），比如市级财政每年按全市老年人口数每人0.5—1元，县级财政每年按辖区内老年人口数每人1—2元标准安排，市、县两级财政按老年人口增加的速度和幅度逐步增加投入。养老专项资金主要用于保障政府养老服务建设项目、资助社会力量兴办养老机构和养老服务组织、改善公办养老机构条件、对特困老年人提供援助服务等。（作为配套，政府应出台财政养老资金的监管制度。）建议在保障“兜底”养老的基础上，对雅安户籍并实际居住在本市范围内的特困老年人实施援助养老服务，具体援助对象由民政部门确定，比如日常生活需要他人护理或轮椅等设施帮助的居家“五保”老人和“三无”老人、低保和低保边缘孤寡老人、重点优抚对象、失独或空巢困难老人、独生子女家庭困难老人等；对纳入政府援助养老服务的对象，每月发放一定金额的养老护理服务券，服务券可抵用居家养老服务和入住机构养老服务的费用，服务机构提供服务后凭收取的服务券向民政部门结算。另外，“兜底”对象的供养标准应当随经济发展和物价变化而调整，适度提高“五保”、“三无”老人的供养标准，建议今年内将集中供养最低标准提高到每人每年5000元，分散供养最低标准提高到3500元。（今后，“五保”、“三无”的供养标准应逐步统一，分散供养、集中供养标准的差距应逐步缩小。）
　　（三）规范发展养老机构。目前要迅速启动养老机构灾后重建，加快完善硬件、提升软件，着力打造全省一流的养老机构，确保两年基本建成后全市养老床位（含社区日间照料床位）增加5000张以上，百名老人拥有床位3张以上（力争达到5张）；确保三年后公办福利院（中心）、敬老院全部达到省三星级标准，集中供养率达到90%以上。同时，建议高水平规划建设规模适当、环境优美、交通便捷，集养老服务、学习教育、健身娱乐、休闲购物等于一体的老年人活动中心。在养老机构建设上，要着眼长远、通盘考虑，一定要根据区域人口分布合理布点，更要高度重视养老机构管理运行成本高、专业护理人员严重紧缺等问题，避免养老机构修起后运行困难、入住率低、服务水平差。为此，建议对各县区受损敬老院、福利院（中心）进行科学规划、撤并重组，各县区整合项目资金、捐建资金、社会善款等资金，统一集中重建1-3所规模大、标准高、功能完善的养老机构，配备安全、医护、健身、娱乐等设施，集中供养“兜底”对象。这样，可充分节约建设成本和土地资源，又可充分有效利用自然资源和人力资源，降低管护成本，提高服务水平。地震前，除宝兴等少数县区外，大多数县区都不同程度存在养老机构布点不合理的问题；地震后，如果还是受损一个、重建一个，就没有体现科学重建的理念，建议立即对养老机构灾后重建规划按上述思路进行调整。在养老机构的管理模式上，建议取消雨城、名山敬老院“县办乡管”模式，全市公办养老机构统一由民政部门直管，并建立对公办敬老院的管理责任体系和考核体系，健全公办养老机构内部绩效管理、财务管理、膳食管理、供养对象管理、民主管理、卫生管理、安全管理等制度。公办养老机构应优先保障“兜底”对象集中供养，制定优惠政策，鼓励“公建民营”、“公助民办”、“民办民营”的养老机构也预留一定比例的“兜底”对象入住空间。在集中供养对象的管理上，实现区域统筹，打破按照行政区划入住养老机构的惯例；实现城乡统筹，打破“五保”老人住敬老院、“三无”老人住福利院的惯例，根据人口分布、流动情况和老人意愿等因素由民政部门统筹安排“兜底”对象入住；根据入住老人的自理情况进行分院、分区管理，对患有精神病的“兜底”对象应统一入住精神病院，对患有法定传染病的“兜底”对象应在疾控中心治愈后方可集中供养；引导入住老人分组管理、互帮互助，为敬老院划拨、租赁一定田地，鼓励老人参加力所能及的生产劳动，发展“院办经济”，改善生活水平。
　　（四）加强养老队伍建设。公办敬老院、福利院按照管理服务人员与供养对象之比1:10来确定管理服务人员数量（供养对象为生活不能自理者，则按1:5），对护理人员设置公益性岗位；每个社区居委会可配备一名专业老龄工作社工和一名助老服务员，助老服务员也设置公益性岗位。公益性岗位就业人群除了面向“4050”等就业困难群体外，也面向大学毕业生，暂定基本工资1500元左右，针对不同岗位量化考核，做到奖勤罚懒、奖优罚劣。建立基层养老护理人员专项补贴机制，如对5年和10年以上工龄的给予不同标准的专项补贴，工作20年以上直至退休的可享受终身专项补贴。针对专业护理人员奇缺的现状，利用雅职院、职业高中等市属院校的平台，政府免费组织开展养老护理人员职业技能培训和职业资格认证工作，持证上岗即可申请公益性岗位。在雅职院、职业高中等市属院校增设养老护理专业，套用目前“农村医学”专业的定向培养模式，加快培养社会养老、社区托老、康复护理、终极关怀等各种老龄专业服务人员；对开办相关专业的学校，在基础设施建设、资源配置、招生等方面给予政策倾斜和适当的培养经费。引导和鼓励市属相关院校大力发展养老教育培训项目，大力推进与东部优质职业院校建立灾后对口帮扶机制，加强专业护理人员、养生指导师等教育培训，力争打造成西部先进、全省一流的养老教育培训中心。另外，要搭建志愿服务信息网络平台，探索建立志愿者服务的时间储蓄制度，鼓励社会志愿者参与各种为老志愿服务。
　　（五）积极发展高端养老。在实现“三年基本完成、五年整体跨越、七年同步小康”目标的进程中，应高度重视灾区人气商气集聚问题，这对养生、养老、文化、旅游等一系列产业的发展尤为重要。雅安生态环境优越，空气质量、水质均达到国家生态市标准，北部六县区夏季气候宜人、适合避暑，南部两县冬季阳光充沛、适合过冬，是养生养老的福地。要结合雅安生态优势，围绕“生态雅安·养生福地”主题，利用好“国家生态文化旅游融合发展试验区”这一平台，创新体制机制，高起点、高标准建设全省一流的高端养生养老基地，变“绿水青山”为养生福地。高端养老是一种新的生活观念、服务理念和商业模式，在国内外没有统一模式和标准。建议市民政、住建、国土、卫生、招商等部门要抓紧搞好规划设计、项目包装、土地整理、招商引资等基础工作，同时，建议重点对以下几个方面进行探索和研究：一是专业化的分工管理。投资方负责建设，聘请专业管理团队。因为养老管理十分复杂精细，而且会涉及一些特殊状况，如生病、死亡、遗嘱等，只有专业化的管理才能胜任。二是细分市场。参照酒店、景区星级划分，养老院、养老基地也可以设星级，这样有利于做好多层次、多形式的服务。三是发展养生养老公寓。要重视“养”是养生养老公寓的第一功能，老年人需要的是“服务+环境+公共配套+住房”四位一体的复合产品，“家”仍然是养生养老公寓的灵魂和生命。要坚决防止养生养老公寓变相转为普通商业住宅房地产项目，养生养老公寓主要提供给中短期流动客户养生居住，也可以租赁方式或“有限无期产权”方式租售给符合条件的客户，客户不得转租或出售，客户退出或去世后，经评估收回房产，实现持续经营利用。四是建设养生养老基地。要有机整合养生养老各行业特色项目，形成养生养老服务的综合集成体，特别要强化项目招商，力求引进创意相吻、实力雄厚、富有行业经验的高端战略投资人。五是探索高端养老院大众化运营模式。当前许多高端养老院存在入住门槛过高、入住率低、资源浪费的问题，我们今后的高端养老院应设定不同档次的住宿级别，只要对最基本的住宿条件（以一个床位为单位）付费就可以入住该养老机构，不同消费层的老年人都可根据自己的需要和消费水平，挑选各自所需的服务项目，这样即使在没有太多高端消费客户时，也不至于让资源闲置，同时又显得人性化，还能增加客源，提高老年人集中度，排除老人群体的孤独感。六是开发老年产品、老年旅游。老年产品开发要重视研发生态、有机、保健食品和康复辅具、电子呼救等产品，引导商家注重对老龄市场的研究，引入市场细分的营销策略。发展老年旅游，应积极开发符合老年需求、适合老年人年龄特点的旅游产品，完善旅游景区、宾馆饭店、旅游道路的老年服务设施建设，完善针对老年人旅游的导游讲解、线路安排等特色服务。
　　

附件
　　
关于创新凤凰体育社会养老模式的专项建议
　　
　　
　　目前，凤凰体育尚未形成固定的社会养老模式。综合考虑雅安养老的经济实力、人力资源、文化传承及亲情、空间、服务和需求等因素，学习借鉴外地经验，我们考虑建立起把居家养老、社区养老和机构养老三者优势整合起来的模式。
　　（一）虚拟养老院。虚拟养老院的概念最早由苏州市沧浪区2007年正式提出，该项目获得民政部“科技成果创新奖”，随后上海、浙江、山西、辽宁、广东、山东等地，也陆续提出了建设地方特色的“虚拟养老院”新思路。据悉，省内的资阳市于去年4月正式启动了“虚拟养老院”建设。
　　我们建议，以雅安被列入国家第一批“智慧城市”试点为契机，由政府建立一个信息服务平台。当老年人有服务需要时，拨一个电话给信息服务平台，信息服务平台按照老年人的要求，派服务企业员工上门为老年人提供服务，同时对服务质量进行监督。与传统养老方式相比，“虚拟养老院”是一座“没有围墙的养老院”，投资少，服务范围大，老人不必离开熟悉的环境住在养老院中被动接受服务，在家就可以挑选、享受专业化的养老服务。由于有政府的社会化管理和监督，老人从心理上完全能够接受，更具安全感，人性尊严也得到保障。虚拟养老院能够降低政府养老成本，减轻子女养老负担，提高老人生活质量，促进养老产业发展，必将成为今后老年人养老的一种新的趋势，成为城市居家养老发展的主流。
　　体系架构。虚拟养老院以政府搭建的信息服务平台为支撑，由三部分构成：一是呼叫指挥中心。主要任务是汇总老年人服务需求，组织企业为老年人服务，了解服务效果。二是接待中心。主要任务是建立老年人信息库，扩大用户量，开展心理咨询和法律咨询服务，管理为老服务志愿者。三是服务中心。主要任务是协调有关政策落实到虚拟养老院，考察确定服务企业并建立企业信息库，管理服务人员，确定服务项目价格，考核加盟企业服务质量，拨付政府有关补贴或以奖代补资金，与加盟企业结算。
　　服务分类。将加入虚拟养老院的老人们划分为ABC三类，分ABC三个层面为老人提供无偿、低偿、有偿服务。A类人群：包括“三无”老人、困难空巢老人等没有任何经济收入的老年人群体。对这类人群，政府部门每月发放一定金额的养老护理服务券，免费安装“一键通”电话并提供话费；B类人群：包括重点优抚对象，90岁以上高龄老人，60岁以上残疾人，市级以上劳模、“三八红旗手”、“见义勇为”称号获得者，有突出贡献的老专家、星级志愿者等对社会做出贡献的老人，政府部门每月发放比A类人群额度更少的养老护理服务券作为补贴；C类人群：有经济收入或生活条件较好的人群，此类人群自己付费购买服务，服务价格比市场价优惠一定比例，优惠部分由政府部门补贴给提供服务的企业。
　　服务内容。老年人自愿注册纳入虚拟养老院，由加盟企业为老人提供生活照料、物业维修、医疗保健、体育健身、心理慰藉、法律咨询、娱乐学习、应急救助等服务，并确定每项服务的收费标准。
　　服务程序。呼叫指挥中心设立一个服务专线。用户拨打服务专线提出服务要求，呼叫指挥中心向加盟服务企业发出派工单。服务企业派遣服务人员上门服务，服务人员向呼叫指挥中心报告服务开始及结束。用户对服务人员进行评价，呼叫指挥中心对服务情况进行回访，服务中心进行服务质量考核。按照服务项目，信息服务平台系统每个月形成1份收费清单。
　　服务队伍。一是通过建立准入制度、项目管理制度，以“购买服务”、“合同外包”、“委托”等形式，积极培育、鼓励和支持各类社会组织、服务团体、非营利机构、服务性企业的建立和发展。二是通过竞争招标比选，选择符合条件的专业公司和企业加盟到服务队伍，如选择一些家政公司、餐厅、商店、理发店等，社区老年服务站还可以自建家政公司、爱心护理队等。三是建立一支相对固定的志愿者队伍。通过招募建立社区志愿者队伍；与相关单位联系建立志愿者队伍；也可以动员低保家庭中具有劳动能力的人做义工。
　　（二）邻里互助社。“时间银行”是世界上通行的志愿者服务激励措施，即将志愿者提供的服务折算成小时，储存在“时间银行”，将来一旦需要，可获得同等时间的志愿服务。可参照这一模式，建立一种类似于“献血制度”的义工服务制度，低龄老人（甚至包括年轻志愿者，下同）在身体健康状况较好的情况下，为社区内高龄老人提供服务，将所付出的服务时间存进“时间银行”，等其成为高龄老人后，有需要就兑换出来，让“更年轻”的老人提供服务。在养老问题上，“时间银行”便成为了“今天我照顾你，明天他照顾我”的循环养老服务模式。老年协会需要做好相关基础工作：一是摸清有需要帮助的困难老人的需求，建立老人需求档案；二是建立低龄老人志愿队伍，签订志愿服务协议，明确服务内容；三是根据老人服务需求以及志愿者提供的服务项目，将低龄老人、健康老人与高龄老人、困难老人结成互助对子，形成群体互助模式，营造出邻里守望、互相帮助、共度幸福晚年的生活环境；四是建立“时间银行”，登记低龄老人的服务时间，存入档案。政府财政可对在社区老年人家中设立的邻里互助社，每处每年给予相应补助。
　　（三）农村互助养老幸福院。结合今年我省18个市将全面启动农村幸福院建设工作，在农村社区按照村级主办、村民互助、邻里相帮、社会捐助、政府扶持的方式建设“互助养老幸福院”，为农村老年人提供一个白天相聚交流、互助互娱，晚上想住即住、回家自便的场所，重点解决农村因子女长期在外、身边无人照料的农村留守、独居老人和空巢老人的日常生活问题。“互助养老幸福院”应纳入灾后重建范围和新村规划，建设资金除了国家支持外，当前要全力争取社会捐建捐赠资金，同时市、县区财政配套资金。在人口相对密集的农村先试点，优先考虑建在各村最便利的地方，除水、电、道路、光纤等全部配套外，还应充分考虑农村老人的生活习惯，比如腾出地方让他们种菜、养鸡等。
　　幸福院要优先保障农村没有居住条件的、居住条件差的、没有生活来源的五保户和困难户免费居住，剩余的其他老人也可入住。老人自带米、面、油、衣、被等生活用品，利用院内的各种设施，通过院内实行民主管理、自助和互助服务的方式，实现老人与老人之间生活照料、情感交流、文体娱乐、精神慰藉等方面的服务，老人们抱团养老、互相照应，但又各自生活，自由支配五保供养金、低保金等。以互助幸福院为平台，将村老年协会等机构设在互助幸福院内，充分利用村卫生、文化、教育等各种公共服务资源，拓宽服务领域。引进社会组织、村办企业、社工人员、个体工商户、志愿者、爱心人士等社会力量，为互助幸福院提供经济支持及照料服务。幸福院这种“离家不离村、集中供养、自我管理、互帮互助”的供养模式，是一种介于敬老院集中供养和家中分散供养两种传统养老模式之间“互助式”农村养老新模式，成本相对较低，应该能有效解决农村孤寡老人无依无靠、各自独居的现状，也能弥补农村敬老院的先天不足。