2013年7月4日在雅安市第三届人民代表大会常务委员会第十二次会议上
市人大常委会调研组
　　

　
　　按照《雅安市人大常委会2013年工作安排要点》的安排，3月下旬，市人大常委会副主任吴志君率领由法制工委、研究室负责人和两名法律专业人员组成的调研组，先后赴汉源县、石棉县、雨城区开展了全市社区矫正工作调研。调研组先后实地察看了汉源县九襄司法所、石棉县栗子坪司法所和新棉司法所以及雨城区河北司法所、草坝司法所等社区矫正工作档案资料，分别听取了汉源县、石棉县、雨城区司法局以及汉源县检察院、九襄镇政府、九襄司法所开展社区矫正工作情况汇报，有针对性地分别召开了社区矫正人员、司法助理员、社区矫正社会工作者和志愿者、市社区矫正工作领导小组成员单位共近120人参加的4个座谈会，走访、询问了部分社区矫正人员和司法助理员、社区矫正社会工作者及志愿者。现将调研情况报告如下:
　　一、全市社区矫正工作基本情况
　　社区矫正是指将罪行较轻、主观恶性较小、社会危害性不大的罪犯或者经过监管改造、确有悔改表现、不致再危害社会的罪犯置于社区内，由专门的国家机关在相关社会团体和民间组织以及社会志愿者的协助下，在判决、裁定或决定确定的期限内，矫正其犯罪心理和行为恶习，并促进其顺利回归社会的非监禁刑罚执行活动。全国从2003年试点，2011年《刑法修正案》（八）和2012年新修正的《刑事诉讼法》明确规定对被判处管制、宣告缓刑、假释或者暂予监外执行的罪犯实行社区矫正；2012年，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部（以下简称“两高两部”）联合出台《社区矫正实施办法》，对社区矫正进行具体规范。凤凰体育2007年在雨城区河北街道办事处开展社区矫正试点，截止2012年12月，全市8个县（区）143个乡镇（街道）全部启动社区矫正工作，覆盖率100%；累计接收社区矫正人员1310人（其中，2012年接收850人）；累计解除矫正513人；在册矫正人员797人。
　　（一）社区矫正领导体系基本形成。2007年，市委办、市政府办印发《雅安市开展社区矫正试点工作实施意见》（雅委办〔2007〕29号），成立了由市委分管领导任组长，公安、检察、法院、司法行政、财政、民政、人社等部门负责人为成员的社区矫正工作领导小组。2012年，按照省综治委要求，社区矫正工作领导小组调整为特殊人群专项组，其服务管理对象包括社区矫正人员在内的四类特殊人群，由市政府分管副市长任组长。各县（区）及乡镇（街道）也成立了相应领导机构，明确由司法所具体组织实施社区矫正工作，基本形成了“党委政府统一领导，司法行政部门牵头组织，相关部门协调配合，司法所具体实施，社会力量广泛参与”的社区矫正工作格局。
　　（二）社区矫正衔接机制基本建立。试点工作期间，随着凤凰体育《社区矫正工作衔接规定》的制定，政法各部门分工配合呈现良好势头。一是司法行政机关和公安机关建立“双主体”工作制度。司法所作为社区矫正工作主体，主要负责指导管理和组织实施，并按“见人见档”的原则，逐步接收原由公安机关管理的社区矫正人员。据统计，《社区矫正实施办法》施行后，全市公安机关共移交社区矫正人员480人。公安机关作为执法主体，主要负责对脱管、漏管和逃逸的社区矫正人员进行追逃，对其违法行为实施处罚，对收监执行人员负责押送。二是司法行政机关与人民法院建立衔接制度。对作出管制、缓刑判决、裁定假释、决定暂予监外执行的，人民法院在判前可委托被告住所地司法行政机关调查评估决定是否适用社区矫正；对符合社区矫正条件的，人民法院在判决和裁定的同时，告知罪犯到住所地司法行政机关接受社区矫正，并将判决书等法律文书抄送县级司法行政机关。《社区矫正实施办法》施行后，全市人民法院共委托县司法行政机关实施判前调查评估110件，采信率达92%。三是司法行政机关与人民检察院强化监管对接。如石棉县委政法委牵头组织公、检、法、司等部门对社区矫正的接收条件、移交程序、矫正对象档案及管理等开展社区矫正联合执法检查。
　　（三）社区矫正队伍逐步壮大。根据《社区矫正实施办法》规定，社区矫正队伍包括专业队伍、社会工作者队伍和志愿者队伍。近年来，凤凰体育不断加大社区矫正队伍建设力度，取得了明显成效。一是专业队伍建设。专业队伍由司法行政干部、公安干警组成，主要从事社区矫正日常监督管理、教育矫正和执法工作。凤凰体育积极争取中央政法专项编制，2012年新增15个，2013年新增10个。目前，全市共有司法助理员编制167个，在编在岗114人，新招录的专职司法助理员素质较高，已成为基层维稳和社区矫正的骨干力量。二是社会工作者队伍建设。社会工作者队伍主要指由政府出资、以劳务派遣方式聘任的司法所辅助人员，协助司法所从事社区矫正日常工作。2012年，按照市委、市政府《关于加强“两所一庭”建设的意见》（雅委办〔2011〕42号）要求，每个司法所至少达到1名专职司法助理员、1名工作人员。目前，石棉、芦山、宝兴通过劳务派遣方式共聘任了37名司法所辅助人员。三是志愿者队伍建设。按照《社区矫正实施办法》要求，每个社区矫正人员应确定一个由司法所工作人员和志愿者组成的矫正小组，负责社区矫正人员的日常监督管理和教育矫正工作。志愿者主要由基层村（社区）干部、专家学者、社会知名人士、离退休干部、矫正人员近亲属组成。目前，凤凰体育社区矫正志愿者主要由村（社区）基层干部担任。
　　（四）社区矫正执法环节逐步完善。一是接收环节做到“三个明确”。凤凰体育社区矫正人员主要来自三个渠道，即人民法院判处管制、缓刑的人员和人民法院裁定假释的人员；公安机关决定暂予监外执行的人员、原来由公安机关管理而《社区矫正实施办法》施行后移交司法行政机关的人员；监狱管理机关决定暂予监外执行的人员。在接收环节，凤凰体育明确接收主体是县级司法行政机关，明确接收条件是“见人见档”，明确交接程序要签署清单。通过“三个明确”，全市社区矫正工作衔接顺畅、运行规范。二是矫正环节形成“六项制度”。即公开宣告制度、教育学习制度、定期报告制度、社区服务制度、亲情帮教制度和警示教育制度。截止2012年底，全市在册的797名矫正人员全部建立了个人档案、成立了矫正小组、制定了矫正方案，共走访矫正人员家属1500余人次，组织矫正人员6批次230余人接受警示教育。各县（区）司法局因地制宜开展工作，形成了不少好的经验和做法，如荥经县分片区对矫正人员进行集中宣告；宝兴县永富乡针对矫正人员多系非法采伐犯罪的实际，组织13名矫正人员集中学习《野生植物保护法》和《森林法》；雨城区、名山区定期组织社区矫正人员参加城乡环境综合治理公益活动等。通过社会帮教，矫正人员悔罪改造成效明显，涌现出了如汉源县九襄镇矫正人员白永忠勇斗持刀抢劫歹徒、宝兴县灵关镇矫正人员殷安富奋勇灭火的典型事迹。特别是“4.20”芦山强烈地震后，有63名社区矫正人员积极参与抢救被废墟掩埋的受困群众、帮助救援部队官兵和志愿者进入灾区、义务搬运救灾物资、帮助抢救转运伤员、协助巡逻和卫生防疫等，因表现突出，市司法局于5月中旬正式启动开展为他们提请减刑工作。三是解除环节注重规范高效。矫正人员矫正期满，对矫正期间的情况进行总结，司法所出具书面鉴定意见并依法公开宣告解除矫正。截至2012年底，全市累计解除矫正513人，其中，矫正期满顺利解除矫正501人，解矫率97.66%；矫正期间因违反管理规定撤销缓刑4人、重新收监执行1人，给予治安处罚1人，给予警告处罚12人；涉嫌重新犯罪被公安机关采取强制措施5人，重新犯罪2人，0.15%重新犯罪率低于全国0.3%的平均水平。
　　（五）探索创新特殊人群服务管理新机制。2011年，凤凰体育探索建立了以社区矫正人员和刑释解教人员为重点的“特殊人群社会危险性评估暨重新社会化机制”。该机制根据社区矫正人员接受刑事处罚的特殊经历对其生理、心理、行为方式、社会评价的重大影响，可能表现出违反正常社会秩序规则的外在综合特征，评估其重新犯罪、危害社会的可能性大小，将其分为高度、中度和低度三个危险等级，分别实施严格管理、普通管理和宽松管理，并针对性地制定矫正方案，促使其重新回归社会、融入社会。截止今年3月，被纳入该机制管理的社区矫正人员1273人（部分已解除矫正的人员未纳入），严格管理10人，普通管理76人，宽松管理1187人。“4.20”芦山强烈地震后，市司法局庚即依托该机制就“严管、普管、宽管”三类人员提出监管措施，同时，积极协调电信、移动、联通公司向全市850余名在册社区矫正人员发送短信，要求他们严格遵守社区矫正各项规定，积极参与抗震救灾，以实际行动回报社会。
　　二、当前社区矫正工作面临的困难和问题
　　凤凰体育社区矫正工作从试点到全面推开，虽然历经6年，但起步较晚，使其在实践中面临的困难和问题也日渐凸显。
　　（一）组织机构不健全，工作沟通衔接不到位。我国《刑法修正案（八）》和新修正的《刑事诉讼法》对判处管制、宣告缓刑、假释或者暂予监外执行的罪犯，明确规定了依法实行社区矫正，由社区矫正机构负责执行，《社区矫正实施办法》也明确规定县级司法行政机关社区矫正机构对社区矫正人员进行监督管理和教育帮助，司法所承担社区矫正日常工作。但是目前凤凰体育两级司法行政机关都未建立社区矫正专门机构，对社区矫正人员的监督管理和教育帮助主要由两级司法行政机关的基层管理科承担。将刑罚执行与行政管理、罪犯改造与社会管理等不同性质的工作交叉在一起，与社区矫正刑罚执行性质和专业化工作要求不相符。同时，以前非监禁刑的执行主体一直是公安机关，《刑法修正案（八）》和新修正的《刑事诉讼法》将工作主体改成司法行政机关，工作主体转换后工作涉及到的一系列协调衔接问题尚未研究解决，致使社区矫正工作存在着制度机制缺失，缺乏可操作的、系统的、有效的工作制度和机制，社区矫正工作未实现无缝对接，导致社区矫正人员有脱管、漏管、监管不到位现象，影响了刑罚执行的效率与质量。如雨城区草坝镇社区矫正人员沈某在矫正期间涉嫌重新犯罪被公安机关刑事拘留，因公安机关未将沈某刑事拘留情况通报司法行政机关，致使司法行政机关组织了10余次“无效”查找，耗费了大量的人力物力。此外，各成员单位在开展宣传教育、社区建设、社区管理、农村低保、就业培训、志愿服务等活动时未将社区矫正工作主动融入，参与社区矫正工作力度不够。
　　（二）队伍力量薄弱，监管工作未全覆盖。目前，全市共有司法助理员编制167个，先后招录司法助理员147人，现在编在岗114人（其中，提拔调离15人，借调18人）。全市143个司法所，平均每所不到0.8人，即使满编全部配备到位，平均每所也只有1.17人。以2012年底在册社区矫正人员797人计算，平均每个司法所管理社区矫正人员5.57人，平均不足1人的司法所司法助理员身兼综治维稳、法制宣传、人民调解、法律援助、法律服务等工作，很大一部分还承担了乡镇联村包组工作，所承受的工作压力和工作责任大，真正用于社区矫正的精力和时间较少，社区矫正工作力量和队伍的整体素质与其工作任务还远远不相适应；同时，不足1人开展工作的格局也无法确保执法程序的正当性与合法性。另外，个别县未按照司法所为县司法局派出机构的规定，将司法助理员管理从司法局移交至乡（镇），严重削弱了司法行政机关对社区矫正工作的正常监管。
　　（三）经费保障机制不完善，影响工作正常开展。按照省、市规定标准，2012年底凤凰体育在册矫正人员797人，市本级应保障经费23.91万元，县（区）应保障经费79.7万元，但实际社区矫正所需经费未按规定标准由地方财政列入当年政府财政预算予以保障。全市2012年安排社区矫正经费仅20.5万元，相当于社区矫正人员每年人均矫正经费257元，每月人均矫正经费21元，社区矫正人员的日常监管、走访考察、外出追查、审前调查、集中教育、公益劳动等经费难以保障，在很大程度上影响了社区矫正工作全面正常开展，严重制约了社区矫正法律效果和社会效果的有效发挥。
　　（四）宣传力度不大，社会知晓度不高。社区矫正需要执法机关、社会群体和服刑人员三方配合，由国家机关借助社会综合资源对服刑人员进行教育和帮助。但由于社区矫正这项制度从试点到全面实施，缺乏向社会广泛深入的宣传和发动，导致社区矫正社会知晓度不高。特别是农村偏远地区宣传覆盖差，广大基层干部群众基本不了解社区矫正这种新的刑罚执行方式，不理解我国这一刑事法律制度改革的重大意义，更不要说积极参与和关注社区矫正工作。
　　三、加强社区矫正工作的建议
　　随着《刑法修正案（八）》和新修正的《刑事诉讼法》的实施，被判处管制、宣告缓刑、裁定假释、决定暂予监外执行而实行社区矫正的人员将会大量增加。数据显示，2013年1-6月，全市新增社区矫正人员247人，比去年同期增长102%。可以预见，社区矫正人员数量将呈逐年上升趋势。为进一步加强和创新社会管理，深入推进社区矫正工作，促进社区矫正人员严格执行好刑罚并通过社区矫正成为守法公民，提出如下建议：
　　（一）加强社区矫正组织机构建设，形成社区矫正工作合力。社区矫正是一项综合性很强的社会管理工程，在当前社区矫正国家立法尚未出台的情况下：一要强化组织领导。积极争取各级党委、政府的重视支持，把社区矫正工作纳入当地经济社会发展总体规划，健全完善党委政府统一领导、司法行政部门组织实施、相关部门协调配合、社会力量广泛参与的社区矫正领导体制和工作机制，健全完善社区矫正工作领导小组、联席会议、协调会议制度，及时研究、协调解决工作中的重大问题，为社区矫正工作顺利开展提供有力保证。二要加快建立机构。依据《社区矫正实施办法》和有关政策的规定，建议市上根据凤凰体育社区矫正工作的实际，建立科学、协调、高效的社区矫正工作主体机构，落实司法行政机关社区矫正监督管理和教育帮助职责，为司法行政机关依法全面履行社区矫正职能创造有利条件。三要建立完善各项工作制度。以《刑法修正案（八）》和新修正的《刑事诉讼法》和《社区矫正实施办法》的深入实施为契机，建立健全社区矫正接收、管理、考核、奖惩、解除矫正等各个环节的工作制度和相关部门之间衔接配合制度，统一社区矫正工作基本流程、文书格式，加强档案管理等内部日常管理制度，确保社区矫正工作规范运行。四要加大考核力度。在综合目标考核工作中，增加社区矫正工作的监督考核机制，督促各部门加强衔接配合，合力做好社区矫正工作。
　　（二）加强社区矫正队伍建设，提升社区矫正工作水平。根据社区矫正非监禁刑罚执行的性质任务，针对社区矫正目前的队伍现状，建议做好以下工作：一是加快推进社会工作者队伍建设。市、县（区）政府及相关部门应认真研究2012年民政部、财政部联合发出的《关于政府购买社会工作服务的指导意见》（民发〔2012〕196号）中将社区矫正人员纳入政府购买社会服务的范围和2012年市委市政府联合发出的《关于加强“两所一庭”建设的意见》明确指出可以通过政府出资、劳务派遣等方式聘用司法所工作人员等有关精神，通过开发“司法协理员”公益性岗位，聘用司法辅助人员，力争每个司法所人员达到2人以上。二是加快推进专业队伍建设。各县（区）司法行政机关要用足用好政法专项编制，尽快招录一批政治素质好，接受过法律、社会学、教育学、心理学教育的专业人才补充空编，同时对借调人员进行清理和规范，保证在编在岗。三是加快推进志愿者队伍建设。相关部门要切实履行成员单位工作职责，积极参与社区矫正志愿者队伍培训工作，为大力开展对矫正人员的教育帮扶提供组织保障。四是加大社区矫正队伍培训力度。定期组织社区矫正工作人员参加培训，提高专业水平和职业素养，适应新形势新任务要求。五是充分发挥社会力量作用。根据村（居）委会等群众自治组织最了解社区服刑人员的家庭、社会关系、生产生活等状况的有利条件，注意发挥基层群众自治组织等社会力量的作用，充分调动村（居）委会、村组干部的积极性做好社区矫正工作。
　　（三）完善社区矫正经费保障长效机制，确保社区矫正工作正常开展。根据财政部、司法部《关于进一步加强社区矫正经费保障工作的意见》、四川省社区矫正工作领导小组《2012年四川省社区矫正工作考核要点》和《雅安市开展社区矫正试点工作的意见》等文件规定要求，落实县（市区）按社区矫正人数计算不低于1000元/人/年，市（州）不低于300元/人/年标准给予经费保障的规定，将社区矫正工作经费纳入当年同级财政预算予以保障，并根据经济社会发展水平逐年提高，以解决社区矫正因经费紧张而无法全面开展工作的问题。建立社区服刑人员生活困难救助金制度，对生活困难符合城乡最低生活保障条件的社区服刑人员与普通公民一样享受最低生活保障；必要时可以发给临时救助金，确保贫困社区服刑人员的基本生活需要，有效预防其因生存问题而重新违法犯罪。
　　（四）探索社区矫正管控方式，创新社区矫正管理模式。要积极探索运用现代信息化技术手段，紧密结合“数字城市,智慧雅安”建设，进一步完善和升级现有的“特殊人群服务管理系统”，从向科技要警力实现对所有社区矫正人员跟踪定位监管，有效破解社区矫正人员监管难题，保证刑罚依法执行。整合法院、检察院、公安、司法等现有的网络平台资源，探索建立全市联网的社区矫正信息网络，用现代科技手段提高社区矫正工作效率和质量，减少社区矫正工作对人、财、物的庞大需求。创新矫正工作方式方法，重视和加强心理矫正，注意完善社区矫正人员帮助保护机制，在强调刑罚执行的强制性和严肃性的基础上重视对矫正人员的人文关怀，尽可能帮助解决实际困难，更好地促进这类特殊人群顺利地融入社会。抓好典型的总结和推广工作，培育一批不同层次、不同类型的典型，发挥典型的示范引导作用，以点带面，促进社区矫正工作上台阶。
　　（五）加大社区矫正宣传力度，营造社区矫正良好工作氛围。市、县（区）司法行政机关要把社区矫正纳入“六五”普法的重要内容，充分发挥电视、广播、报纸等媒介作用和制作展板、发放宣传资料等多种形式，向广大基层干部群众宣传社区矫正工作，从而让全社会都知晓和关注社区矫正，扩大社会影响面，增强社会影响力，争取社会各界的支持和理解。要通过大力宣传强调社区矫正的管制矫正功能，让广大社会公众和社区服刑人员了解和认识社区矫正是一种新的刑罚执行方式，具有一定的惩罚性、管束性和监督性，消除社会公众对社区服刑人员的恐惧和戒备心理，引导更多的社区群众加入到社区服刑人员的帮教工作中来，为深入开展社区矫正工作营造良好的社会氛围。